Sistema provincial
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Datos principales
Desarrollo
Cuando a partir del siglo III Roma pasó a controlar primero la Sicilia Occidental (241), posteriormente Córcega y Cerdeña (237) y, poco después la Sicilia Oriental e Hispania Citerior y Ulterior, después de la segunda Guerra Púnica, se planteó el problema de una administración extra-itálica. Estos territorios, anexionados por Roma, pasaron a ser organizados en distritos que se designaran provinciae. Este término latino significó originariamente esfera de actividad de un magistrado, si bien posteriormente varió su sentido pasando a aludir no ya a la función o misión confiada, sino al propio distrito o territorio provincial, desde el momento en que éste cobró su propia entidad y quedó definido por límites geográficos, jurídicos y temporales. Estos magistrados que ejercían su actividad en los nuevos territorios eran nombrados pretores. Esta magistratura ya existía en Roma desde el año 367 a.C., en que se creó a raíz de una división del trabajo de los cónsules y se adjudicó al pretor la misión de administrar justicia. En el 242 a.C. se creó un segundo pretor, el pretor peregrino, encargado de los procesos relacionados con los extranjeros. En el 227 a.C. se crean otros dos pretores para la provincia de Sicilia, por un lado, y las de Córcega y Cerdeña, por otro. Otros dos pretores son nombrados en el 197 a.C. para las provincias de Hispania. Dentro de cada provincia el pretor tiene dos funciones primordiales a lo largo del año en que dura su mandato.
Por una parte, dirige las tropas asentadas por Roma tras la conquista o, si la situación lo requiere, las nuevas tropas que le sean enviadas para asegurar el control militar del territorio. Sería, pues, el sucesor del jefe del ejército conquistador de la provincia. En segundo lugar, se encarga de administrar justicia en los asuntos de su competencia. Estos poderes sólo son restringidos por la lex provinciae, que es una lex data impuesta por el general vencedor asistido por una comisión del Senado en la que se definen las reglas y las bases jurídicas de la actividad administrativa. La doble función de los pretores reconcilia a favor de estos magistrados la unidad de los poderes jurídicos y militares que se pretendía disociar cuando se creó la pretura en el 367 a.C., en que el cónsul se había especializado en la gestión de los asuntos públicos, mientras que el pretor se dedicaba exclusivamente a la administración de la justicia. Los pretores provinciales representaban a Roma en todos los aspectos de la organización provincial y en esta época gozaban de una independencia prácticamente completa. Nadie controla su actividad en la provincia y las quejas que los provinciales puedan dirigir al Senado serán juzgadas por hombres que, a su vez, han sido o esperan ser gobernadores de provincia. De ellos se esperaba que instalaran en el territorio conquistado una administración capaz de superar al anterior estado de guerra que permitió su anexión y, según su grado de romanización, adaptarla a unas nuevas condiciones de paz.
Pero las dificultades que se planteaban a la hora de alcanzar tal objetivo, eran diversas. En primer lugar, la falta de una administración estable y cualificada que facilitase su gestión. Por otra parte, en la mayoría de los casos, su escaso conocimiento o falta de iniciación en los problemas particulares del país que les es encomendado, ya que su permanencia en el cargo era anual. La práctica de la prórroga subsanaba en parte este problema. En el caso de provincias como Sicilia principalmente, aunque también en Córcega y Cerdeña, estos objetivos de organización se alcanzaron más rápidamente. En las provincias hispanas, sin embargo, la inestabilidad y la propia desorganización interna de los pueblos indígenas, hicieron que durante mucho tiempo existiese un estado de confusión entre las operaciones militares -que eran primordiales- y la administración civil. En última instancia, fue bastante frecuente que los pretores aprovechasen su permanencia en las provincias para adquirir el dinero que les permitiese posteriormente proseguir su cursus honorum en Roma. Los casos de extorsión y los abusos a que llegaron los pretores son numerosos: así el caso de Quinto Pleminio, en el 204 a.C., las quejas de los hispanos en el 171 y las informaciones al respecto de Catón en el 164 y de Livio sobre el 154 al comentar que "cierto número de pretores, acusados por las provincias a causa de su avidez, fueron condenados". Este comportamiento de los magistrados romanos en las provincias se palió posteriormente, en cierto modo, por las leges repetundarum.
La primera, la Lex Calpurnia de repetundis, es del 149 a.C. y pretende luchar contra la avidez de los magistrados provinciales, encomendando su dirección al pretor peregrino que debía formar una lista de jueces entre los que sería designado en cada ocasión el jurado. Contemplaba, además, la restitución a los provinciales de los bienes inicuamente arrebatados. Estas leyes obedecen a un cambio de actitud del Senado de Roma hacia las provincias. Mientras que hasta mediados del siglo II estas son pocas, recientemente anexionadas y, en el caso de las de Hispania, alejadas y poco conocidas, a partir de la época de los Gracos se desarrolló una mayor atención hacia la provincias, así como una política más elaborada que incluía, entre otras medidas, el que los magistrados que servían en provincias presentasen periódicamente sus cuentas al Senado. Hasta mediados del siglo II, las provincias no estaban obligadas a suministrar contingentes militares, si bien estaban sujetas a pesados impuestos: un impuesto directo del 10 %, la decuma, impuestos de alquiler, el vectigal, requisiciones (como la del trigo en Sicilia, para alimentar a la plebe romana), o indirectos, como los de aduanas, portoria. Para las cuestiones financieras, los pretores eran asistidos por los cuestores, que tenían también el rango de magistrados.
Por una parte, dirige las tropas asentadas por Roma tras la conquista o, si la situación lo requiere, las nuevas tropas que le sean enviadas para asegurar el control militar del territorio. Sería, pues, el sucesor del jefe del ejército conquistador de la provincia. En segundo lugar, se encarga de administrar justicia en los asuntos de su competencia. Estos poderes sólo son restringidos por la lex provinciae, que es una lex data impuesta por el general vencedor asistido por una comisión del Senado en la que se definen las reglas y las bases jurídicas de la actividad administrativa. La doble función de los pretores reconcilia a favor de estos magistrados la unidad de los poderes jurídicos y militares que se pretendía disociar cuando se creó la pretura en el 367 a.C., en que el cónsul se había especializado en la gestión de los asuntos públicos, mientras que el pretor se dedicaba exclusivamente a la administración de la justicia. Los pretores provinciales representaban a Roma en todos los aspectos de la organización provincial y en esta época gozaban de una independencia prácticamente completa. Nadie controla su actividad en la provincia y las quejas que los provinciales puedan dirigir al Senado serán juzgadas por hombres que, a su vez, han sido o esperan ser gobernadores de provincia. De ellos se esperaba que instalaran en el territorio conquistado una administración capaz de superar al anterior estado de guerra que permitió su anexión y, según su grado de romanización, adaptarla a unas nuevas condiciones de paz.
Pero las dificultades que se planteaban a la hora de alcanzar tal objetivo, eran diversas. En primer lugar, la falta de una administración estable y cualificada que facilitase su gestión. Por otra parte, en la mayoría de los casos, su escaso conocimiento o falta de iniciación en los problemas particulares del país que les es encomendado, ya que su permanencia en el cargo era anual. La práctica de la prórroga subsanaba en parte este problema. En el caso de provincias como Sicilia principalmente, aunque también en Córcega y Cerdeña, estos objetivos de organización se alcanzaron más rápidamente. En las provincias hispanas, sin embargo, la inestabilidad y la propia desorganización interna de los pueblos indígenas, hicieron que durante mucho tiempo existiese un estado de confusión entre las operaciones militares -que eran primordiales- y la administración civil. En última instancia, fue bastante frecuente que los pretores aprovechasen su permanencia en las provincias para adquirir el dinero que les permitiese posteriormente proseguir su cursus honorum en Roma. Los casos de extorsión y los abusos a que llegaron los pretores son numerosos: así el caso de Quinto Pleminio, en el 204 a.C., las quejas de los hispanos en el 171 y las informaciones al respecto de Catón en el 164 y de Livio sobre el 154 al comentar que "cierto número de pretores, acusados por las provincias a causa de su avidez, fueron condenados". Este comportamiento de los magistrados romanos en las provincias se palió posteriormente, en cierto modo, por las leges repetundarum.
La primera, la Lex Calpurnia de repetundis, es del 149 a.C. y pretende luchar contra la avidez de los magistrados provinciales, encomendando su dirección al pretor peregrino que debía formar una lista de jueces entre los que sería designado en cada ocasión el jurado. Contemplaba, además, la restitución a los provinciales de los bienes inicuamente arrebatados. Estas leyes obedecen a un cambio de actitud del Senado de Roma hacia las provincias. Mientras que hasta mediados del siglo II estas son pocas, recientemente anexionadas y, en el caso de las de Hispania, alejadas y poco conocidas, a partir de la época de los Gracos se desarrolló una mayor atención hacia la provincias, así como una política más elaborada que incluía, entre otras medidas, el que los magistrados que servían en provincias presentasen periódicamente sus cuentas al Senado. Hasta mediados del siglo II, las provincias no estaban obligadas a suministrar contingentes militares, si bien estaban sujetas a pesados impuestos: un impuesto directo del 10 %, la decuma, impuestos de alquiler, el vectigal, requisiciones (como la del trigo en Sicilia, para alimentar a la plebe romana), o indirectos, como los de aduanas, portoria. Para las cuestiones financieras, los pretores eran asistidos por los cuestores, que tenían también el rango de magistrados.
