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No fue posible lograr un consenso constitucional sobre la vertebración territorial de España, a pesar de los múltiples intentos que se realizaron. A lo más que se llegó fue a la aceptación de un marco impreciso y técnicamente incorrecto que, por lo menos, remitía al futuro la voluntad de acuerdo. El problema alcanzó tanta importancia que bien puede decirse que el consenso constitucional sólo se logró con la aprobación de los estatutos catalán y vasco. El cambio producido en la nueva organización del Estado era para buena parte de la sociedad española tanto o más revolucionario que el paso de una dictadura a un sistema democrático. A la altura del año 1975 España era un Estado para todos los españoles, pero así como para la mayor parte de ellos era Estado y Nación a la vez, para importantes minorías era Estado pero no Nación. Sin embargo, la configuración de un Estado basado en fórmulas de descentralización o de carácter federal no fue sentido como reivindicación de primera magnitud en la fase inicial del cambio político, excepto en el País Vasco, Cataluña y, algo menos, en Galicia. Da la sensación de que si hubo una espiral de reivindicaciones de este tipo se debió a su aparición en el seno de la clase política dirigente, que acabó transmitiéndola al resto de la sociedad. Con el paso del tiempo, las reclamaciones vasca y catalana actuaron como detonante del sentimiento regionalista en el resto de España. Resulta necesario, por tanto, tratar del País Vasco y Cataluña en primer lugar, mientras la eclosión de sentimientos regionalistas en otras regiones puede ser remitida a después de las elecciones de 1979, que fue cuando alcanzaron verdadera relevancia política.
Lo primero que hay que recalcar es la diferencia entre estos dos casos. Ello es debido en buena parte a la radicalización provocada por el terrorismo y la represión. A finales de los años setenta los deseos de lograr la independencia en el País Vasco eran compartidos por un 24% de la población; en Cataluña esa era una reivindicación minoritaria, que respondía a los deseos de tan sólo el 11 % de la población. Existían también diferencias entre las dos nacionalidades en cuanto al grado de integración en el proyecto de convivencia democrática iniciado en 1977. El País Vasco inició la singladura democrática con un consenso insuficiente, que se puede apreciar en una participación de tan sólo el 45% en el referéndum de la Ley de Reforma Política; en cambio, Cataluña tuvo una proporción de votantes idéntica a la nacional. En el momento de votar acerca de la Constitución sólo uno de cada cuatro electores en Guipúzcoa lo hizo de forma positiva. Por el contrario hubo un mayor grado de acuerdo con el sistema político vigente en octubre de 1979 con ocasión del referéndum sobre el Estatuto Vasco. Sumados los que apoyaban entonces la Constitución, el Estatuto o tan sólo uno de ambos se llegó ya al 50% de la población. Estas estadísticas revelan claramente ta dificultad para resolver el caso del País Vasco, incluso comparado con el de Cataluña. Si en ésta la existencia de un nacionalismo moderado, capaz de sentirse español al tiempo que catalán, propiciaba una solución de concordia, en el País Vasco la propia sociedad se mostraba mucho más fragmentada.
El problema del País Vasco no es de autodeterminación. Esa división se da entre los mismos vascos hasta hacer muy difícil entre ellos la convivencia. A fines de los años setenta entre un 13 y un 16% de los vascos consideraba a los terroristas de ETA como patriotas y entre un 29 y 35%, como idealistas. La reivindicación nacionalista se inició en el País Vasco y Cataluña porque en ellas el sentimiento de peculiaridad estaba muy arraigado. El franquismo había sido socialmente minoritario en estas dos sociedades y, durante él, existieron en el exilio unos Gobiernos procedentes de las instituciones autonómicas creadas de acuerdo con la Constitución de 1931. Por ello es lógico que después de las elecciones de 1977 la reivindicación de la autonomía se hiciera especialmente presente. Después de las elecciones, sesenta y dos de los sesenta y tres parlamentarios electos catalanes solicitaron la vuelta al Estatuto de Autonomía del año 1932. En el encauzamiento del problema jugaron un papel concordante tanto el presidente Suárez que actuó con decisión, rapidez y habilidad, como Tarradellas, presidente de la Generalitat que mantenía un hilo de conexión más bien tenue con la institución de los tiempos republicanos pero que se había convertido en un símbolo y, además, estaba dotado de un realismo y una experiencia que le situaban por encima de la media de los políticos. El propio Tarradellas inició las gestiones para regresar a España y llegar a un acuerdo temporal con el Gobierno.
Después de las elecciones se dio cuenta de que estaba en óptimas condiciones para conseguirlo. El político catalán afirma en sus memorias que Suárez tenía motivo para estar preocupado respecto a Cataluña, y el juicio parece acertado. Tan sólo unos días después de las elecciones, el 27 de junio de 1977, Suárez y Tarradellas se entrevistaron en Madrid. No fue fácil para ninguno de los dos. El segundo recordó que un jefe de Gobierno que no supiera resolver el problema catalán inevitablemente ponía en peligro la Monarquía democrática. A pesar de todo, evitando dar cuenta de las tensiones prolongó la negociación que, pese a todas las dificultades, acabó prosperando a fines de septiembre. Como dice en sus memorias, el ambiente político madrileño había cambiado de forma sustancial respecto a la etapa republicana; ahora se palpaba una clara voluntad de llegar a un acuerdo. Su entrevista con el Rey parece que fue muy fructífera. De este modo se restableció una Generalitat con unos poderes más simbólicos que reales; pero el retorno a Barcelona de Tarradellas a comienzos del mes contribuyó de manera decisiva a encauzar una situación que podría haberse convertido en explosiva. A pesar de que existieron tensiones a la hora de debatir el Estatuto de Cataluña, el referéndum sobre éste, en octubre de 1979, demuestra el consenso al que se había llegado. En marzo de 1980 se celebraron las elecciones al Parlamento catalán con un importante triunfo para Convergencia, el partido de Pujol, que pasó a ocupar el primer puesto en 28 de las 38 comarcas catalanas.
Así quedaba marcada una tendencia que convertiría a Cataluña en un ejemplo de estabilidad, al menos comparada con el País Vasco. Aquí no se dieron las mismas circunstancias positivas que en Cataluña, pues a pesar de existir un Gobierno vasco en el exilio, no hubo ninguna personalidad capaz de desempeñar una función institucional al margen y por encima de los grupos políticos. Además, el radicalismo de quienes hacían profesión de fe nacionalista y la actitud reactiva de la extrema derecha hacían más difícil el acuerdo. En el mes de octubre de 1977 se amplió la amnistía decretada con anterioridad extendiéndose también a los delitos de sangre. Pero el mismo día en que fue aprobada, ETA asesinó a tres personas. En el mes de diciembre de 1977 se llegó a un acuerdo para el establecimiento de un régimen de autonomía provisional en el País Vasco. La principal dificultad derivó de la propia división de los vascos. Después de las elecciones de 1977, a diferencia de lo sucedido en el resto de las provincias, el Partido Nacionalista Vasco no tenía la hegemonía en Álava, pero todavía era más grave la situación en Navarra, en donde existía una fuerte contraposición entre los partidarios de la integración en Euskadi y los contrarios a ella. Gracias a haber remitido al futuro la solución del problema de Navarra fue posible llegar al régimen preautonómico que, de momento, permanecía al margen de la comunidad autónoma. Ramón Rubial, un histórico dirigente socialista, presidió el Consejo General Vasco.
Durante el primer año de su existencia tuvo una ejecutoria endeble a causa de la no aceptación de muchos de los traspasos por parte de los gobernantes autonómicos, la no admisión por parte del PNV de la Constitución y la redacción de un borrador de Estatuto en Guernica que implicaba la existencia de una soberanía nacional vasca. A comienzos del año 1979 tuvieron lugar unas difíciles negociaciones respecto al Estatuto que fructificaron gracias a la capacidad negociadora de Suárez y de Garaicoechea, que desde las elecciones de ese año en que empezó el crecimiento del PNV ocupaba la presidencia del Consejo vasco. En octubre de 1979 se celebró un referéndum sobre el Estatuto que mostró una positiva ampliación del ámbito del consenso constitucional. Frente a la consigna de abstención defendida por HB, cercana a ETA, hubo una participación en torno al 60% y votó afirmativamente el 90% de quienes participaron. A pesar de ello no se puede considerar que el problema vasco hubiera iniciado la senda de su definitiva solución. A comienzos de 1980 los diputados nacionalistas se retiraron del Parlamento como protesta por la forma de llevarse a cabo los traspasos de competencias. Por otra parte, las instituciones autonómicas, dada la fragmentación política de la región, sólo pudieron funcionar por el procedimiento de que HB no asistiera al Parlamento, con lo que el PNV lograba una mayoría artificial. Con ocasión de la presencia en la Casa de Juntas de Guernica de los Reyes, en febrero de 1981, se produjeron graves incidentes por parte de los diputados de Herri Batasuna.
No puede abordarse la cuestión de la autonomía vasca sin hacer referencia al terrorismo de ETA, que complicó de manera considerable la normalización democrática española. La evolución de ETA resulta fácil de resumir en sus tendencias generales. Desde el momento en que se hizo manifiesto que la senda reformista se iba a recorrer con plena sinceridad, el nacionalismo radical se encontró ante la disyuntiva de elegir la senda de la política como complemento de la violencia o como única fórmula de actuación. El camino hacia la política fue recorrido antes o después por quienes procedían de ETA, pero esto no excluye que se siguiera utilizando como arma el atentado. Muy pronto se vieron frustradas las esperanzas de que con la libertad ETA retrocediera; por el contrario, como sabemos por las cifras ya citadas, la democracia sufrió más los zarpazos del terrorismo que la dictadura de Franco. Esto se explica, por un lado, por la tendencia de los más jóvenes en ETA a proseguir en el activismo terrorista mientras que los más veteranos se volvían hacia la política. Por otro, no hay que olvidar el impacto que siempre tuvo en favor del terrorismo la actuación torpe y sin control de las fuerzas de orden público. A finales del franquismo ETA aparecía dividida en dos ramas. ETA-militar era el antiguo frente armado de la organización; formada sólo por un puñado de militantes, profesaba un radicalismo mucho más nacionalista que revolucionario.
ETA-político militar tenía originariamente el apoyo de la mayor parte del movimiento y se había planteado la posibilidad de actuar por otros procedimientos que no fueran el terrorismo. Mucho más marxista y revolucionaria, consideraba que debía aliarse con los movimientos de extrema izquierda existentes en el País Vasco. El ministro del Interior, Juan José Rosón, con la colaboración de Euskadiko Eskerra, siguió una política de represión y reinserción que tuvo como consecuencia la práctica descomposición de ETA político militar al comienzo de los ochenta, disminuyendo considerablemente el número de muertos provocados por esta organización y por el terrorismo vasco en general. Finalmente, en septiembre de 1982, ETA-pm anunció su disolución. Por su parte, en la primavera de 1978, ETA-militar creó su propia organización paralela de carácter político, Herri Batasuna, de la que formó parte originariamente un conglomerado de fuerzas diferentes. Siempre estuvo subordinada a ETA-m y obtuvo muchos votos por la solidaridad de una porción considerable de la sociedad vasca con los etarras. Pero, sin embargo, a la altura del verano de 1979 ya resultaba manifiesto que no sólo el PNV tenía el apoyo mayoritario de los nacionalistas vascos sino que estaba dispuesto a reaccionar contra el terrorismo etarra actuando en el marco de la Constitución. Aunque eso no resolvía por completo el problema de ETA, al menos lo ponía en vías de una solución.
Lo primero que hay que recalcar es la diferencia entre estos dos casos. Ello es debido en buena parte a la radicalización provocada por el terrorismo y la represión. A finales de los años setenta los deseos de lograr la independencia en el País Vasco eran compartidos por un 24% de la población; en Cataluña esa era una reivindicación minoritaria, que respondía a los deseos de tan sólo el 11 % de la población. Existían también diferencias entre las dos nacionalidades en cuanto al grado de integración en el proyecto de convivencia democrática iniciado en 1977. El País Vasco inició la singladura democrática con un consenso insuficiente, que se puede apreciar en una participación de tan sólo el 45% en el referéndum de la Ley de Reforma Política; en cambio, Cataluña tuvo una proporción de votantes idéntica a la nacional. En el momento de votar acerca de la Constitución sólo uno de cada cuatro electores en Guipúzcoa lo hizo de forma positiva. Por el contrario hubo un mayor grado de acuerdo con el sistema político vigente en octubre de 1979 con ocasión del referéndum sobre el Estatuto Vasco. Sumados los que apoyaban entonces la Constitución, el Estatuto o tan sólo uno de ambos se llegó ya al 50% de la población. Estas estadísticas revelan claramente ta dificultad para resolver el caso del País Vasco, incluso comparado con el de Cataluña. Si en ésta la existencia de un nacionalismo moderado, capaz de sentirse español al tiempo que catalán, propiciaba una solución de concordia, en el País Vasco la propia sociedad se mostraba mucho más fragmentada.
El problema del País Vasco no es de autodeterminación. Esa división se da entre los mismos vascos hasta hacer muy difícil entre ellos la convivencia. A fines de los años setenta entre un 13 y un 16% de los vascos consideraba a los terroristas de ETA como patriotas y entre un 29 y 35%, como idealistas. La reivindicación nacionalista se inició en el País Vasco y Cataluña porque en ellas el sentimiento de peculiaridad estaba muy arraigado. El franquismo había sido socialmente minoritario en estas dos sociedades y, durante él, existieron en el exilio unos Gobiernos procedentes de las instituciones autonómicas creadas de acuerdo con la Constitución de 1931. Por ello es lógico que después de las elecciones de 1977 la reivindicación de la autonomía se hiciera especialmente presente. Después de las elecciones, sesenta y dos de los sesenta y tres parlamentarios electos catalanes solicitaron la vuelta al Estatuto de Autonomía del año 1932. En el encauzamiento del problema jugaron un papel concordante tanto el presidente Suárez que actuó con decisión, rapidez y habilidad, como Tarradellas, presidente de la Generalitat que mantenía un hilo de conexión más bien tenue con la institución de los tiempos republicanos pero que se había convertido en un símbolo y, además, estaba dotado de un realismo y una experiencia que le situaban por encima de la media de los políticos. El propio Tarradellas inició las gestiones para regresar a España y llegar a un acuerdo temporal con el Gobierno.
Después de las elecciones se dio cuenta de que estaba en óptimas condiciones para conseguirlo. El político catalán afirma en sus memorias que Suárez tenía motivo para estar preocupado respecto a Cataluña, y el juicio parece acertado. Tan sólo unos días después de las elecciones, el 27 de junio de 1977, Suárez y Tarradellas se entrevistaron en Madrid. No fue fácil para ninguno de los dos. El segundo recordó que un jefe de Gobierno que no supiera resolver el problema catalán inevitablemente ponía en peligro la Monarquía democrática. A pesar de todo, evitando dar cuenta de las tensiones prolongó la negociación que, pese a todas las dificultades, acabó prosperando a fines de septiembre. Como dice en sus memorias, el ambiente político madrileño había cambiado de forma sustancial respecto a la etapa republicana; ahora se palpaba una clara voluntad de llegar a un acuerdo. Su entrevista con el Rey parece que fue muy fructífera. De este modo se restableció una Generalitat con unos poderes más simbólicos que reales; pero el retorno a Barcelona de Tarradellas a comienzos del mes contribuyó de manera decisiva a encauzar una situación que podría haberse convertido en explosiva. A pesar de que existieron tensiones a la hora de debatir el Estatuto de Cataluña, el referéndum sobre éste, en octubre de 1979, demuestra el consenso al que se había llegado. En marzo de 1980 se celebraron las elecciones al Parlamento catalán con un importante triunfo para Convergencia, el partido de Pujol, que pasó a ocupar el primer puesto en 28 de las 38 comarcas catalanas.
Así quedaba marcada una tendencia que convertiría a Cataluña en un ejemplo de estabilidad, al menos comparada con el País Vasco. Aquí no se dieron las mismas circunstancias positivas que en Cataluña, pues a pesar de existir un Gobierno vasco en el exilio, no hubo ninguna personalidad capaz de desempeñar una función institucional al margen y por encima de los grupos políticos. Además, el radicalismo de quienes hacían profesión de fe nacionalista y la actitud reactiva de la extrema derecha hacían más difícil el acuerdo. En el mes de octubre de 1977 se amplió la amnistía decretada con anterioridad extendiéndose también a los delitos de sangre. Pero el mismo día en que fue aprobada, ETA asesinó a tres personas. En el mes de diciembre de 1977 se llegó a un acuerdo para el establecimiento de un régimen de autonomía provisional en el País Vasco. La principal dificultad derivó de la propia división de los vascos. Después de las elecciones de 1977, a diferencia de lo sucedido en el resto de las provincias, el Partido Nacionalista Vasco no tenía la hegemonía en Álava, pero todavía era más grave la situación en Navarra, en donde existía una fuerte contraposición entre los partidarios de la integración en Euskadi y los contrarios a ella. Gracias a haber remitido al futuro la solución del problema de Navarra fue posible llegar al régimen preautonómico que, de momento, permanecía al margen de la comunidad autónoma. Ramón Rubial, un histórico dirigente socialista, presidió el Consejo General Vasco.
Durante el primer año de su existencia tuvo una ejecutoria endeble a causa de la no aceptación de muchos de los traspasos por parte de los gobernantes autonómicos, la no admisión por parte del PNV de la Constitución y la redacción de un borrador de Estatuto en Guernica que implicaba la existencia de una soberanía nacional vasca. A comienzos del año 1979 tuvieron lugar unas difíciles negociaciones respecto al Estatuto que fructificaron gracias a la capacidad negociadora de Suárez y de Garaicoechea, que desde las elecciones de ese año en que empezó el crecimiento del PNV ocupaba la presidencia del Consejo vasco. En octubre de 1979 se celebró un referéndum sobre el Estatuto que mostró una positiva ampliación del ámbito del consenso constitucional. Frente a la consigna de abstención defendida por HB, cercana a ETA, hubo una participación en torno al 60% y votó afirmativamente el 90% de quienes participaron. A pesar de ello no se puede considerar que el problema vasco hubiera iniciado la senda de su definitiva solución. A comienzos de 1980 los diputados nacionalistas se retiraron del Parlamento como protesta por la forma de llevarse a cabo los traspasos de competencias. Por otra parte, las instituciones autonómicas, dada la fragmentación política de la región, sólo pudieron funcionar por el procedimiento de que HB no asistiera al Parlamento, con lo que el PNV lograba una mayoría artificial. Con ocasión de la presencia en la Casa de Juntas de Guernica de los Reyes, en febrero de 1981, se produjeron graves incidentes por parte de los diputados de Herri Batasuna.
No puede abordarse la cuestión de la autonomía vasca sin hacer referencia al terrorismo de ETA, que complicó de manera considerable la normalización democrática española. La evolución de ETA resulta fácil de resumir en sus tendencias generales. Desde el momento en que se hizo manifiesto que la senda reformista se iba a recorrer con plena sinceridad, el nacionalismo radical se encontró ante la disyuntiva de elegir la senda de la política como complemento de la violencia o como única fórmula de actuación. El camino hacia la política fue recorrido antes o después por quienes procedían de ETA, pero esto no excluye que se siguiera utilizando como arma el atentado. Muy pronto se vieron frustradas las esperanzas de que con la libertad ETA retrocediera; por el contrario, como sabemos por las cifras ya citadas, la democracia sufrió más los zarpazos del terrorismo que la dictadura de Franco. Esto se explica, por un lado, por la tendencia de los más jóvenes en ETA a proseguir en el activismo terrorista mientras que los más veteranos se volvían hacia la política. Por otro, no hay que olvidar el impacto que siempre tuvo en favor del terrorismo la actuación torpe y sin control de las fuerzas de orden público. A finales del franquismo ETA aparecía dividida en dos ramas. ETA-militar era el antiguo frente armado de la organización; formada sólo por un puñado de militantes, profesaba un radicalismo mucho más nacionalista que revolucionario.
ETA-político militar tenía originariamente el apoyo de la mayor parte del movimiento y se había planteado la posibilidad de actuar por otros procedimientos que no fueran el terrorismo. Mucho más marxista y revolucionaria, consideraba que debía aliarse con los movimientos de extrema izquierda existentes en el País Vasco. El ministro del Interior, Juan José Rosón, con la colaboración de Euskadiko Eskerra, siguió una política de represión y reinserción que tuvo como consecuencia la práctica descomposición de ETA político militar al comienzo de los ochenta, disminuyendo considerablemente el número de muertos provocados por esta organización y por el terrorismo vasco en general. Finalmente, en septiembre de 1982, ETA-pm anunció su disolución. Por su parte, en la primavera de 1978, ETA-militar creó su propia organización paralela de carácter político, Herri Batasuna, de la que formó parte originariamente un conglomerado de fuerzas diferentes. Siempre estuvo subordinada a ETA-m y obtuvo muchos votos por la solidaridad de una porción considerable de la sociedad vasca con los etarras. Pero, sin embargo, a la altura del verano de 1979 ya resultaba manifiesto que no sólo el PNV tenía el apoyo mayoritario de los nacionalistas vascos sino que estaba dispuesto a reaccionar contra el terrorismo etarra actuando en el marco de la Constitución. Aunque eso no resolvía por completo el problema de ETA, al menos lo ponía en vías de una solución.
